De hulp voor mensen in armoede is versnipperd

Begin dit jaar publiceerde IPE het rapport Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid, een onderzoek naar de inkomensafhankelijke regelingen van gemeenten, gebaseerd op het beleid van 2024. Naar aanleiding van de docuserie ‘Opgroeien met tegenwind’ over armoede in Nederland heeft BNNVARA ons financiële steun gegeven om een update hiervan te maken op basis van het beleid van 2025, en zijn de gemeenten Culemborg, Heerlen en Zwolle toegevoegd. Een interactief overzicht is op deze pagina te vinden.

Naar een meer gelijkwaardig sociaal stelsel

Versterk de landelijke basis en geef ruimte voor lokaal maatwerk. De aanbevelingen uit ons rapport worden met deze update verder onderstreept.[1] Het Nederlandse inkomensbeleid kan worden versterkt door meer landelijk te doen. We vonden zes gemeentelijke regelingen die beter vervangen kunnen worden door landelijk beleid en vijf regelingen die tot de kern van het gemeentelijk maatwerk behoren. De meeste overige regelingen kunnen worden samengevoegd, en waar mogelijk vervangen worden door het geven van geld. Op deze manier wordt het armoedebeleid overzichtelijker.[2]

Gemeenten richten hun regelingen op verschillende manieren in. Deze update richt zich op aspecten waarin regelingen (en daarmee ook gemeenten) van elkaar verschillen. Dat zijn: de totale opgetelde waarde (in euro’s), tot welk inkomen je ervoor in aanmerking komt, door wie ze worden uitgevoerd en of de hulp in cash, vouchers of natura wordt geboden. Als laatste hebben we ook gezien dat de kwaliteit van de informatievoorziening sterk tussen gemeenten verschilt.

Veel regelingen, weinig overzicht

Het grote aantal verschillende regelingen maakt het krijgen van hulp ingewikkeld. Voor sommige mensen zijn de landelijke regelingen, zoals de bijstand en toeslagen, te weinig om rond te komen.[3] Gemeenten proberen deze gaten te vullen, maar doen dit met veel verschillende inkomensafhankelijke regelingen. We vonden 77 verschillende regelingen bij 24 gemeenten. Hiervan waren er 30 die slechts bij één enkele gemeenten voorkwam. Die overvloed aan regelingen – vaak elk met een eigen formulier - maakt het moeilijk voor mensen om te overzien waar ze allemaal recht op hebben. De onderstaande regelingenboom is een overzicht van alle gevonden gemeentelijke regelingen. Het getal in de cirkel geeft aan hoeveel varianten we vonden van een regeling.

Ongelijke ondersteuning voor vergelijkbare huishouden

Het verschil in opgetelde waarde van ondersteuning tussen gemeenten is niet altijd te rechtvaardigen. Voor iedere regeling hebben we geprobeerd te schatten wat de waarde hiervan is in euro’s en dit hebben we per gemeente bij elkaar opgeteld (zie bijlage). Het grootste verschil is 304 euro per maand en doet zich voor bij een paar met twee kinderen: zij ontvangen in Amsterdam 393 euro per maand, tegenover 83 euro in Alphen aan den Rijn. Dit verschil is niet alleen te verklaren doordat het leven in grotere gemeenten duurder is. Ook gemeenten met vergelijkbare omvang zoals Amersfoort (171 euro per maand) en Haarlem (343 euro per maand) kennen grote verschillen. Figuur 2 toont hoe sterk de opgetelde waarde van alle regelingen verschillen voor vier huishoudens die 100% van het sociaal minimum verdienen, bijvoorbeeld omdat ze in de bijstand zitten.

De verschillen zijn niet beperkt tot huishoudens op bijstandsniveau. Ook boven het sociaal minimum lopen de bedragen uiteen. Figuur 3 laat voor een paar met twee kinderen zelfs zien dat de opgetelde waarde van gemeentelijke regelingen sterker uiteenloopt naarmate het inkomen boven de 100% van het sociaal minimum stijgt. Dit komt doordat gemeenten zelf bepalen tot welk inkomensniveau een regeling beschikbaar blijft. Rond 130% van het sociaal minimum is het verschil het grootst: een vergelijkbaar huishouden ontvangt dan 393 euro per maand in Amsterdam, terwijl dit in acht andere gemeenten 0 euro is.

De inkomensgrenzen die gemeenten hanteren lopen sterk uiteen. Figuur 4 toont hoe hoog deze grenzen liggen voor een paar met twee kinderen; Den Haag heeft hierbij met 150% het hoogste gewogen gemiddelde. De figuur maakt duidelijk dat een hogere inkomensgrens niet automatisch samenhangt met minder ondersteuning.

Vormgeving maakt uit

In sommige gemeenten spelen stichtingen een grote rol in het armoedebeleid, wat het risico op willekeur vergroot. Regelingen kunnen formeel of informeel zijn (figuur 5). Formele regelingen zijn vastgelegd in een gemeentelijke verordening en volledig door de gemeente gefinancierd, waardoor inwoners die aan de voorwaarden voldoen er juridisch recht op hebben.[4] Informele regelingen worden uitgevoerd door stichtingen of fondsen, soms deels of volledig ondersteund door gemeenten. Deze organisaties hanteren vaak meer beoordelingsruimte en kijken per situatie wat iemand nodig heeft. Dit geeft flexibiliteit, maar heeft als risico dat vergelijkbare huishoudens verschillend behandeld kunnen worden. Voor inwoners bieden formele regelingen daarom meer zekerheid en rechtsbescherming, terwijl informele steun flexibeler maar minder voorspelbaar is.

Mate van formele steun verschilt aanzienlijk. In sommige gemeenten zijn meer stichtingen actief dan in andere, waardoor de totale waarde van regelingen hoger kan uitvallen door aanvullende informele steun. Wanneer we deze informele component buiten beschouwing laten en alleen kijken naar de hoogte van formele gemeentelijke regelingen, zien we nog altijd grote verschillen tussen gemeenten. Figuur 6 toont dat voor een paar met twee kinderen op 100% van het sociaal minimum de formele ondersteuning kan oplopen tot 228 euro per maand in Amsterdam en 0 euro is in vijf andere gemeenten.

Gemeenten zijn terughoudend met het geven van cash via hun armoedebeleid. We zien grote verschillen in de vormgeving van formele regelingen. In figuur 7 zien we dat de meerderheid van de gemeenten het grootste deel van hun regelingen in natura zijn (spullen of diensten). We zien ook dat slechts een klein deel van de regelingen bestaat uit cash. Wij pleiten er in ons rapport voor om meer steun in de vorm van cash te bieden. Geld biedt mensen namelijk meer vrijheid om te kopen wat zij écht nodig hebben.[5] Daarnaast rust er minder stigma op dan bij tegoeden of natura en zijn de uitvoeringskosten voor zowel burger als gemeente lager.[6] [7] In de door ons onderzochte gemeenten heeft Zwolle de meeste cash-regelingen, meer dan natura en voucher regelingen samen opgeteld. Dit is iets waar de gemeente bewust voor heeft gekozen.

Armoedeval

Het alles of niets karakter van gemeentelijke regelingen kan leiden tot een armoedeval. Bij bijna de helft van de gemeenten is er een inkomensgrens waarop meer dan 90% van de steun vanuit de gemeente wegvalt voor ons voorbeeldhuishouden met twee kinderen (zie figuur 8). Als er op dit inkomensniveau ook landelijke toeslagen verminderen of wegvallen, ontstaat er een armoedeval.[8] Dit is een situatie waarin een hoger inkomen tot minder bestedingsruimte leidt. [9]

Sommige gemeenten bouwen sneller af dan anderen. Figuur 9 laat de afbouwperiode van drie verschillende gemeenten zien voor een paar met twee kinderen. Per inkomensniveau staat het totaalbedrag dat van alle regelingen samen wordt ontvangen. We hebben deze drie gemeenten gekozen om verschillende afbouwpaden te tonen. Zo zien we dat Groningen en Breda op een inkomen van 100% van het sociaal minimum ongeveer even hoog zijn (280 euro versus 217 euro per maand), maar dat Breda meer geleidelijk afbouwt. Hierdoor kan je met een inkomen tussen 120% en 130% in Breda nog aanspraak doen op een (groot) deel van de regelingen. In Groningen kan dit niet, daar valt bij een inkomen van 121% ondersteuning ter waarde van 280 euro per maand in één keer weg. Mensen die meer dan 140% van het sociaal minimum verdienen, komen in figuur 6 enkel in Amersfoort in aanmerking voor regelingen. Daar is er op elk inkomensniveau tot aan 140% een lagere totale waarde in euro’s maar kan je tot een hoger inkomensniveau ondersteuning krijgen.

Gebruikerservaring

Sommige websites zijn verwarrend of incompleet zijn. Als iemand met een laag inkomen wil uitzoeken welke mogelijkheden voor ondersteuning er zijn, kan het bezoeken van de website van de gemeente een eerste stap zijn. Hier hebben wij onze data vergaard. Er viel ons op dat het systeem in de praktijk ingewikkeld is. We zijn meerdere keren verouderde cijfers tegengekomen voor tegemoetkoming en inkomensgrenzen. Soms stond simpelweg niet alle informatie die men nodig had online, en hebben we naar gemeenten moeten bellen, bijvoorbeeld om te vragen of een genoemde inkomensgrens bruto of netto was. Los van het gebruik van de website, kwamen we ook af en toe voorwaarden tegen die het moeilijk maken om in te schatten of iemand recht heeft op een bepaalde vergoeding; een voorbeeld hiervan is dat je in een bepaalde gemeente privézanglessen voor je kind vergoed kan krijgen, als er sprake is van aantoonbaar talent dat zich verder dient te ontwikkelen. Dit zijn grijze gebieden waarin het recht op aanvragen moeilijk te bepalen is.

Gelukkig waren er ook meerdere gemeenten met een zeer gebruiksvriendelijke website. Hier waren alle regelingen overzichtelijk onder elkaar geplaatst of stond er een samenvattend document online. Ook was het fijn wanneer alle informatie over voorwaarden en hoeveelheid ondersteuning meteen beschikbaar was, hierin was gemeente Utrecht een goed voorbeeld. Zij schetste duidelijke kaders. Andere gemeenten, zoals Leiden, hadden overal een links geplaatst naar de desbetreffende wetten of lokale verordeningen, hierdoor kan men ook snel informatie terugvinden. Al deze zaken helpen bij het wekken van juiste verwachtingen en zorgt ervoor dat het proces van aanvragen vlotter verloopt. Daarnaast hebben wij van meerdere gemeenten vernomen dat zij intern kritisch naar hun armoedebeleid aan het kijken zijn, en ook veranderingen voor 2026 hebben doorgevoerd.

Conclusie

Deze update onderstreept de eerdere bevindingen van ons rapport Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid. Gemeenten proberen de lacunes in landelijk beleid op te vullen. Dat leidt tot uiteenlopende keuzes over welke steun beschikbaar is en voor wie, met als gevolg rechtsongelijkheid en onnodige complexiteit voor inwoners. Wij sluiten ons aan bij de aanbeveling van de Commissie Sociaal Minimum om landelijk te doen wat landelijk kan. Vervolgens pleiten wij voor een eenvoudiger en breder armoedebeleid: bundel lokale regelingen waar mogelijk en verstrek ondersteuning bij voorkeur in geld. Zo krijgen gemeenten weer de ruimte om essentieel individueel maatwerk te bieden.