De dilemma’s bij de oplopende energierekening

Door Vinzenz Ziesemer, Jasper H. van Dijk en Albert Jan Hummel

We bespreken drie aspecten van de oplopende energierekening. i) Wat kan de overheid nu doen om de energierekening te compenseren? ii) Een vergelijking tussen Nederland en andere landen. iii) Hoe moeten we verder op lange termijn? De conclusies in het kort:

1. Gericht compenseren is moeilijk. Daarom is het niet gek om naast inkomenssteun ook de prijzen aan te pakken.

2. Nederland doet tot nu toe minder aan compensatie dan andere landen. Dat is ook een politieke keuze.

3. Dit probleem kan nog jaren blijven bestaan. Op die termijn zien we een aantal aanvullende opties.

1. Wat kan de overheid nu doen om de energierekening te compenseren?

Met hoeveel euro stijgt uw energierekening deze maanden? Dat hangt van een hoop zaken af: Hoe groot is uw huishouden? Hoe goed is uw huis geïsoleerd? Verwarmt u met gas of via een warmtenet? Wie levert uw energie? Hebt u een vaste of een flexibele energieprijs?

Bij gebrek aan goede data weet zelfs de overheid niet hoe de energierekening precies uitpakt. Om er toch een gevoel voor te krijgen: de (extremere) voorbeeldhuishoudens van Milieu Centraal laten stijgingen zien van wel 300 euro per maand, en dat is nadat de overheid de belastingen heeft verlaagd.

Gericht compenseren is moeilijk

Vooral voor huishoudens met een kleine portemonnee is het moeilijk zulke klappen op te vangen. Er is dan ook een breed gedragen politieke wens om lage inkomens met sterk stijgende rekeningen te compenseren. Hieronder is dat probleem schematisch geschetst: de groep die het zwaarst is getroffen zijn de huishoudens met een laag inkomen én de hoogste stijging van energieprijzen.

Die groep bereiken is moeilijk: daarvoor moet je weten welke huishoudens te maken hebben met een hoge stijging van de energiekosten, én een laag inkomen of vermogen hebben. De belastingdienst kent de inkomens maar niet de energiekosten, voor de energieleveranciers is het andersom. Het kabinet probeert om de compensatie via gemeenten te laten lopen. Gemeenten hebben echter vooral de bijstandsgerechtigden in beeld; ook boven deze inkomensgroep hebben huishoudens het zwaar.

Alleen de sterkst getroffen huishoudens gericht bereiken lukt dus niet. In het instrumentarium van de overheid zijn er wel grofweg twee manieren om de sterkst getroffen huishoudens te bereiken. Het nadeel is dat er dan ook altijd groepen geholpen worden die het minder nodig hebben.

De eerste route is via inkomensbeleid. De overheid zorgt ervoor dat ieder huishouden met een ‘laag’ inkomen geld krijgt, bijvoorbeeld door belastingen te verlagen, toeslagen te verhogen (zoals de zorgtoeslag of de kinderbijslag), of het minimumloon te verhogen. Gezinnen met een goed geïsoleerd huis of een langdurig contract houden er dan geld aan over. Het nadeel is dat ook de lage inkomens worden bereikt met minder harde energierekeningstijgingen.

De tweede loopt via prijsbeleid. Door bijvoorbeeld de energiebelasting te verlagen, gaan alle energierekeningen omlaag. Maar dus ook bij de miljonair die zijn zwembad wil verwarmen. Beide routes zijn dus niet erg gericht. Wel zijn ze redelijk snel: dit kan in ieder geval voor 1 januari 2023 geregeld worden.Economen hebben over het algemeen een voorkeur voor inkomenscompensatie. Dit is vaak een doelmatigere vorm van herverdeling, omdat het niet leidt tot verstoringen in consumptiebeslissingen (de prikkel om energie te besparen blijft bijvoorbeeld overeind). Toch is het vraagstuk ook in theorie niet zo eenvoudig.[1] Compenseren via de inkomens is duur. Stel je geeft huishoudens met een gestandaardiseerd inkomen dat onder 20.000 euro ligt (dat is net niet modaal) 300 euro per maand extra, dan kost dat zo’n 15 miljard euro (1,5% bbp). Als de prijsverschillen tussen huishoudens groot genoeg zijn kan herverdeling via prijzen goedkoper zijn. En wat goed beleid is hangt af van je voorkeuren: wil je compensatie zodat de schok van de inflatie tussen huishoudens minder uit elkaar loopt (via prijzen). Of compensatie zodat de inkomensverschillen minder uit elkaar lopen (via inkomensbeleid)? Gedeeltelijke herverdeling via de prijzen kan een goede oplossing zijn.

Daar komt nog bij dat prijsbeleid wat minder inflationair zal werken: het stuurt de vraag naar geïmporteerde goederen, waarmee de bijbehorende inflatiedruk wordt geëxporteerd.

Wat kan de overheid aan prijzen doen?

Tot nu toe zijn prijzen steeds bijgestuurd via belastingen: de energiebelasting, de accijnzen, enzovoort. Maar wegens uitvoerings- en wetgevingsproblemen is het niet mogelijk de belastingen te blijven veranderen. Daarnaast lost dit niet het probleem van schommelende prijzen op en geeft het zo weinig zekerheid aan burgers.

De overheid zou daarom, vergelijkbaar met de minimumprijs voor elektriciteitsopwekking, een prijsplafond kunnen implementeren via belastingen: wordt de prijs te hoog, gaat de belasting omlaag (of wordt het zelfs een subsidie). Een alternatief is om een maximumprijs op te leggen aan leveranciers en ze dan achteraf te compenseren als inkoopprijzen boven de verkoopprijs liggen. Dat is mogelijk makkelijker uit te voeren.

En er is nog een ingreep die de overheid kan doen. De prijsvorming door energieleveranciers gaat in specifieke gevallen mis. Twee gevallen springen bijzonder in het oog. i) Klanten van failliete leveranciers worden bij een andere leverancier ondergebracht. Die stelt vaak erg hoge tarieven vast voor deze klanten, maar de klant mag pas na 30 dagen overstappen. ii) Wie verhuist maar geen energiecontract op eigen naam had staan (bijvoorbeeld in een studentenhuis, of door een scheiding), kan zijn contract niet meenemen en moet gebruik maken van een modelcontract. Maar nu energieprijzen hard stijgen en de marktontwikkelingen onzeker zijn, doen de leveranciers alles wat ze kunnen om er geen klanten bij te krijgen. Hun vergunning verplicht ze om modelcontracten aan te bieden, maar een deel van de leveranciers publiceert zelfs die niet meer. En waar de tarieven wel openbaar zijn, zijn ze vaak prohibitief hoog. Als de prijzen die in deze gevallen worden gevraagd exorbitant hoog zijn ten opzichte van inkoopprijzen, dan dient de ACM in te grijpen.

2. Een vergelijking tussen Nederland en andere landen

Veel overheden kiezen voor een combinatie van beide routes, prijs en inkomen. Een overzicht van de Brusselse denktank Bruegel laat zien dat - op Bulgarije, Hongarije, Malta en Slowakije na - alle EU-landen aan inkomensbeleid deden. Maar daarnaast is er ook veel gebruik gemaakt van prijsbeleid. Spanje en Portugal kozen eerder voor een maximumprijs voor elektriciteit. Ook Frankrijk deed zoiets, en nationaliseerde om dat mogelijk te maken en passant de belangrijkste elektriciteitsleverancier van het land.

De interessantste casus is België: daar bestond al een sociaal tarief op energie, wat betekent dat er al wel een koppeling was tussen gegevens over inkomens van de overheid en gegevens over de energierekening van de energieleveranciers. Met die koppeling kunnen precies de sterkst getroffen huishoudens (linksboven in onze grafiek) worden bereikt.

Wat de vergelijking van Bruegel ook laat zien: Nederland doet in budgettaire termen tot nu toe minder dan andere landen.[2] Dat maakt duidelijk hoe politiek de keuze is: het gaat ook om de vraag wat we over hebben voor (ongerichte) compensatie. Onze suggestie is daarbij niet om ongedekt meer geld uit te geven. Dat zou macro-economisch niet de juiste timing zijn met het oog op inflatie, en ook vloeken met het begrotingsbeleid van het kabinet. Wat wel kan: de kosten dekken, bijvoorbeeld met belastingen elders. Zoals we eerder betoogden zijn er mogelijkheden te over om vermogen te belasten.

3. Hoe moeten we verder op lange termijn?

Toen de prijzen begonnen op te lopen, werd er gezocht naar snelle oplossingen, waardoor een hoop opties niet serieus op tafel kwamen. Nu doen we dat weer. Het is hoog tijd verder vooruit te plannen. Want wat als de prijzen op de energiemarkt hoog blijven? En wat als de prijzen alle kanten op blijven gaan?

Onderstaande grafiek toont de prijzen van futures, dat zijn contracten voor de levering van gas op een moment in de toekomst. De markt verwacht dat de prijzen nog jaren hoog blijven.

Wat helpt als de prijzen hoog blijven

De energiemaatschappijen hebben CE Delft onderzoek laten doen naar wat er nog zou kunnen. Dit leverde de suggestie op om energiemaatschappijen toegang te geven tot het Portaal voor Inkomensafhankelijke Verhuurverhoging, dat al door woningcorporaties wordt gebruikt. Dan zouden de energiemaatschappijen namens de overheid een inkomensafhankelijke vorm van de ‘teruggave energiebelasting’ kunnen uitkeren. Dat vergt een investering in IT en uitzoekwerk qua (privacy)wetgeving, maar die investering kunnen we maar beter doen: de kans dat deze crisis nog een tijdje bij ons blijft is groot genoeg..
Het kabinet kondigde aan sneller vergunningen te gaan verlenen voor gasboringen in de Noordzee. Dat vergroot het aanbod van gas en verlaagt de prijzen. Minder gehoord, maar met de dag relevanter: het gas in Groningen. Jesse Frederik roept op op te overwegen meer gas uit Groningen te halen. De nadelen daarvan zijn evident, maar de voordelen worden met de dag groter door steeds hogere prijzen. Gasmarkten zijn deels lokaal, dus het is het onderzoeken waard hoeveel dit de prijzen in Nederland omlaag zou brengen. Blijven de prijzen toch hoog, dan heeft de overheid extra inkomsten om te gebruiken ter compensatie.
Ook de vraag kan omlaag, denk bijvoorbeeld aan het isoleren van huizen. Sommige landen kiezen voor beperkingen van gebruik (bijvoorbeeld van airconditioning in kantoren), die kunnen als substituut dienen voor prijsprikkels. En het is een slechte keuze van het kabinet om grootverbruikers te compenseren voor hun hoge energierekening. Als activiteiten niet rendabel zijn bij de huidige prijzen, is het efficiënt dat ze simpelweg niet plaatsvinden. In plaats daarvan is er met deze compensatie voor gekozen prijzen verder op te drijven.
Een belasting op Russische olie zou de EU inkomsten kunnen bieden zonder dat de prijzen omhoog gaan. Zo’n belasting slaat namelijk naar verwachting neer bij de Russische overheid: die verkoopt nog steeds tegen wereldmarktprijzen, maar houdt er minder aan over. Ook ten opzichte van Noorwegen (dat veel gas levert) kan de EU, als ze gezamenlijk optreedt, proberen haar marktmacht in te zetten.

We moeten nu kiezen wie in de toekomst het prijsrisico draagt: de burger, de leverancier, of de overheid.

Het hele compensatiedebat laat zien: we vinden blijkbaar dat burgers verzekerd hadden moeten zijn tegen extreme prijsschokken. Deze verzekering gebeurde voor sommige huishoudens via leveranciers, zo hebben sommige huishoudens een vast contract . Maar juist op het cruciale moment is het aanbod van vaste contracten verdwenen en is deze verzekeringsoptie weg. Dus hoe gaan we dit in de toekomst regelen? Als het risico niet bij de burger mag liggen, dan moet het dus óf naar de leverancier óf naar de overheid. Hoe regel je dat?

Stel je wilt het risico verplaatsen naar de leveranciers. Dit betekent dat leveranciers relatief vaste prijzen moeten aanbieden aan de consumenten. Leveranciers verzekeren zichzelf tegen de prijsschommelingen door vaste contracten af te sluiten met producenten. Daarna teren ze in op hun eigen vermogen. Dat systeem moet dan wel bestand zijn tegen grote prijsschommelingen. Dat regelen we bij pensioenfondsen en verzekeraars door hoge kapitaaleisen te stellen, zodat er kan worden ingeteerd op eigen vermogen als het toch mis gaat. Of deze route realistisch is met zulke grote prijsschommelingen, is maar de vraag.

Een andere optie is om het risico bij de overheid te leggen. Dat kan bijvoorbeeld door de energiebelasting te verlagen als de prijs omhoog gaat, en deze straks te verhogen als de prijs omlaag gaat. Het is dan een keuze of dat telkens wordt gedekt, of dat de risico’s tussen generaties worden verdeeld: net als bij een pensioenfonds kun je ervoor kiezen de mee- en tegenvallers over de tijd tegen elkaar weg te strepen. Nu is dat niet wat we doen: we compenseren wel de tegenvaller, maar de overheid haalt haar geld niet terug als het straks meevalt. Dit zijn fundamentele wijzigingen, maar het is nu tijd om ze te bespreken.

Voetnoten

[1] Wij zien parallellen met de literatuur over belastingheffing onder heterogene voorkeuren. Ook daar speelt dat op elk inkomensniveau huishoudens verschillen in hoeveel ze besteden aan specifieke goederen (bijvoorbeeld energie).

[2] Methodologische kanttekening: de in kaart gebrachte maatregelen beslaan niet altijd dezelfde periode. Sommige landen hebben bijvoorbeeld al wel maatregelen voor 2023 aangekondigd. Dat bemoeilijkt de vergelijking.