Europese begrotingsregels moeten gelijke tred houden met de klimaatrealiteit
Vinzenz Ziesemer, Philippa Sigl-Glöckner & Janek Steitz
De nieuwe begrotingsregels van Europa zijn sterk afhankelijk van ramingen van de ontwikkeling van de staatsschuld. Maar er is een groot probleem: de modellen achter deze voorspellingen negeren zowel de klimaatschade als de kosten van het halen van de klimaatdoelen van de EU. De huidige regels zijn blind voor klimaatverandering.
Europa's nieuwe begrotingskompas
Eind 2024 zijn de begrotingsregels van de EU vernieuwd. De staatsschuld (ten opzichte van het bbp), die 14-17 jaar in de toekomst wordt geprojecteerd, dient als belangrijkste maatstaf voor het begrotingsbeleid. Deze ramingen bepalen hoeveel overheden kunnen uitgeven.
Maar hier is het addertje onder het gras. Die langetermijnprognoses missen twee belangrijke elementen:
Klimaatschade, zoals minder productieve landbouw of vernietiging van infrastructuur door extreem weer.
De economische impact van klimaatbeleid, bijvoorbeeld door beprijzen of investeringen.
Dit betekent dat de modellen van vandaag blind zijn voor klimaatverandering. In een nieuw (Engelstalig) policy paper analyseren we dit probleem en schetsen we een oplossingsrichting. Veel van de analyse is ook van toepassing op de Nederlandse begrotingsregels en -modellen, die samen met de Europese ons begrotingsbeleid bepalen.
Klimaatverandering is relevant voor begrotingsbeleid
Klimaatverandering schaadt de Europese economie nu al, en het zal nog erger worden. Onderzoek toont aan dat schade door klimaateffecten, zoals hittegolven, overstromingen en dalende landbouwopbrengsten, tegen 2050 5-10% van het jaarlijkse bbp van Europa kan kosten. Toch weerspiegelen de huidige analyses dit nauwelijks. Deze trekken wel historische ontwikkelingen door, maar klimaatverandering had toen nog niet zoveel impact.
En dan hebben we het nog niet over de kosten van het bereiken van een emissievrije economie. De EU rekent momenteel op het beprijzen van uitstoot (CO2-belansting) om de klus te klaren – met name de uitbreiding van het emissiehandelssysteem naar gebouwen, wegvervoer en kleine industrie (ETS2). De literatuur over de gevolgen daarvan levert twee inzichten op:
Als de EU vasthoudt aan CO2-prijzen als belangrijkste instrument, zou het bbp structureel met 1-2% kunnen dalen door beleidseffecten. Dat komt boven op de impact van schade.
Om daar te komen, hebben we veel hogere ETS-prijzen nodig. Hoeveel hoger? Niemand lijkt het echt te weten. Kunnen huishoudens die kosten dragen?
Klimaatverandering ontbreekt
In de analyses van de Europese Commissie wordt uitgegaan van beleid zoals dat is besloten door de nationale overheden. Dit belandt in het zogenaamde ‘basispad’: de aannames over de rente, de groei, de inkomsten en uitgaven die dienen als beginpunt van de analyse. Maar als het op klimaat aankomt is de aanpak opeens anders: de Commissie houdt maar deels rekening met klimaatverandering en geen rekening met het klimaatbeleid van de lidstaten. De analyses van de Europese Commissie vertrouwen namelijk op economische modellen om groei te voorspellen. Maar die modellen:
Houden geen rekening met stijgende klimaatschade.
Houden onvolledig rekening met de rem op de groei door klimaatbeleid.
Dit betekent dat de schuldprognoses van vandaag onderschatten hoe moeilijk het zal zijn om de huidige groei vast te houden - en de toekomstige begrotingsruimte overschatten. Minder groei betekent namelijk dat de schuldquote, de staatsschuld ten opzichte van het bbp, stijgt.
Gelukkig lijkt de voorspellingsfout beperkt te zijn. Maar er is een groter probleem waar we ons zorgen over moeten maken.
Een gebrekkig basispad leidt tot gebrekkig beleid
Niet al het klimaatbeleid heeft dezelfde invloed op de economie. Onderzoek hiernaar is duidelijk: hoewel CO2-beprijzing belangrijk is, is het onwaarschijnlijk dat we alleen hierop kunnen vertrouwen. De transitie vereist ook overheidsinvesteringen - in elektriciteitsnetten, laadstations en andere groene infrastructuur.
Dat brengt ons bij het probleem: de huidige begrotingsanalyses van de Europese Commissie weerspiegelen het economische belang van investeringen niet. En omdat het basispad zowel klimaatschade als de werkelijke kosten van klimaatbeleid negeert, worden ook de voordelen van slimmere beleidskeuzes over het hoofd gezien.
Neem publieke investeringen in het elektriciteitsnet. Achterblijvende investeringen daarin zorgen er nu al voor dat bedrijven niet kunnen worden aangesloten, en straks misschien voor een gebrek aan leveringszekerheid. Het lijkt dus economisch verstandig in deze netten te investeren. Een grotere economie is op zijn beurt weer goed voor de schatkist. Maar omdat de Commissie helemaal geen rekening houdt met economische effecten, maakt het in de modellen ook niet uit als er beter klimaatbeleid wordt gevoerd. Volgens de huidige begrotingsregels zijn investeringen dus verspilde uitgaven.
Een gevaarlijke illusie
Zolang begrotingsanalyses de economische risico's van slecht klimaatbeleid - en de voordelen van goed beleid – negeren, zullen groene investeringen onverantwoord lijken. Zelfs als ze essentieel zijn voor de economie. Landen die aan deze regels gebonden zijn, zullen moeten kiezen tussen klimaatdoelstellingen en de begrotingsregels.
Europa is wettelijk verplicht om tegen 2050 netto nul te bereiken. Doen alsof dit geen invloed zal hebben op de groei of de staatsschuld is niet alleen onrealistisch. Als we doorgaan met het maken van begrotingsbeleid met klimaatoogkleppen op, lopen we het risico te weinig te investeren in de transitie. Ten koste van toekomstige generaties.
Wat moet er veranderen?
Maak het klimaat onderdeel van het basispad. Analyses moeten uitgaan van een groeiprognose die rekening houdt met klimaatschade en emissielimieten.
Modelleer verschillende beleidsmixen. Een scenario met alleen CO2-prijzen is onrealistisch. Het moet mogelijk worden verschillende beleidsmixen te vergelijken, en daarbij rekening te houden met hun economische gevolgen – en de impact daarvan op de begroting.
