Landelijke basis, lokaal maatwerk
Het Nederlandse armoedebeleid is een wirwar aan ondersteuning. Doordat het Rijk zo gericht mogelijk probeert te herverdelen, ligt veel nadruk op het voorkomen dat iemand meer krijgt dan echt nodig is. Daarmee ontstaan er gaten in de hulp voor mensen met een laag inkomen die gemeenten proberen te dichten. In dit artikel laten we de gevolgen hiervan zien en komen we tot concrete aanbevelingen om het huidige armoedebeleid eerlijker en eenvoudiger te maken. Dit doen we op basis van ons onderzoek naar de inkomensafhankelijke regelingen in 21 gemeenten.
Eerder gepubliceerd bij Tijdschrift voor Schuldsanering (12 juni 2025)
Armoederegelingen: hoe ze (niet) werken
Gemeenten plakken pleisters
In 2023 leefden ruim 1,7 miljoen mensen rondom de armoedegrens (CBS, 2024). De Commissie Sociaal Minimum liet in datzelfde jaar zien dat veel gezinnen in de bijstand onvoldoende inkomen hebben om rond te komen (Commissie Sociaal Minimum, 2023). Sindsdien is het minimumloon, de huurtoeslag en het kindgebonden budget verhoogd, waardoor de tekorten inmiddels zijn verkleind. Het CPB verwacht dan ook dat het aantal mensen in armoede de komende jaren langzaam daalt (CPB, 2025).[1] Desondanks blijven er gaten in het landelijke beleid bestaan die gemeenten proberen te vullen. Dit doen zij elk met hun eigen gemeentelijke regelingen. De waarde van deze regelingen loopt inmiddels op tot 7% van het totale inkomen van een huishouden in de bijstand (IPE, 2025).
Oneerlijke verschillen Maar er zijn grote verschillen in de steun die huishoudens ontvangen. Zo kan een paar in de bijstand met twee kinderen in Rotterdam gemeentelijke ondersteuning ter waarde van € 3.205 per jaar ontvangen, terwijl dit in Alphen aan den Rijn - nog geen 25 kilometer verderop - maar € 780 per jaar is. Een verschil van ruim € 200 per maand. Niet alleen de waarde van regelingen verschilt sterk, ook de toegang. Zo heeft ditzelfde huishouden in Maastricht vanaf een inkomen van ongeveer 2.100 euro per maand geen recht meer op de meeste regelingen, terwijl alle regelingen in Den Haag tot een inkomen van € 2.800 per maand van kracht blijven (zie figuur 1) (IPE, 2025).
Complexiteit
Behalve grote verschillen zijn er vooral ook véél regelingen. Wij onderzochten de formele en informele inkomensafhankelijke regelingen in 21 Nederlandse gemeenten. Dat het er zo veel zijn, komt doordat gemeenten veel regelingen tegelijk aanbieden én iedere gemeente het net even anders doet. Meer dan de helft van de gevonden regelingen werd slechts in één onderzochte gemeente op die manier gebruikt. De regelingen zelf variëren van bijvoorbeeld een zwemabonnement tot babyspullen tot een vergoeding in dierenartskosten. Alle verschillende loketten, voorwaarden, bewijsstukken, inkomensbegrippen, hoogten en typen vergoedingen maken het krijgen van hulp ingewikkeld. Zachte factoren, zoals taalbarrières- of beperkte digitale vaardigheden, versterken dit. Het gevolg is dat mensen met een laag inkomen veel tijd en mentale energie kwijt zijn aan alle overheidstrajecten en de daarmee samenhangende administratieve lasten. Het is dan ook niet verrassend dat de lokale inkomensafhankelijke regelingen relatief weinig worden gebruikt. Naar schatting worden lokale regelingen slechts door 20% tot 50% van de doelgroep gebruikt (KWIZ, 2023). [2] Ter vergelijking, landelijke regelingen zoals de zorg-, huur- en kinderopvangtoeslag worden door circa 90% van de rechthebbenden benut (zie Figuur 2).
Financiële onzekerheid en armoedevallen
Daarnaast leidt het versnipperde armoedebeleid ook tot financiële onzekerheid en armoedevallen. De hoge uitvoeringslast van de vele regelingen dwingt gemeenten om harde inkomensgrenzen te hanteren. En waar tussen gemeenten de inkomensgrenzen sterk variëren (zie Figuur 1), zijn de inkomensgrenzen van de verschillende regelingen binnen een gemeente veelal hetzelfde. Het gevolg is dat inwoners in één klap alle gemeentelijke ondersteuning kunnen verliezen als zij iets meer gaan verdienen. In driekwart van de door ons onderzochte gemeenten kunnen inwoners 75% van de waarde van hun ondersteuning in één keer verliezen (IPE, 2025) Vallen deze inkomensgrenzen samen met de afbouw van landelijke ondersteuning, dan kan het in het meest extreme geval leiden tot een armoedeval: mensen gaan er dan netto op achteruit als zij meer verdienen.
Uitvoering en vangnet onder druk
Niet alleen inwoners komen in de knel door de versnippering van het armoedebeleid, ook de gemeenten kampen met uitdagingen. De gemeentelijke uitvoering staat om twee redenen onder druk. Ten eerste, omdat het individuele karakter van gemeentelijke regelingen vraagt om een grote uitvoeringscapaciteit. Voor een goede uitvoering is specialistische kennis nodig in een tijd waarin gemeenten sowieso al worstelen vacatures in te vullen. Ten tweede, omdat gemeenten vanaf 2026 met naar schatting structureel 2,4 miljard worden gekort (Van den Dikkenberg, 2024). Dit zal voor veel gemeenten betekenen dat zij hun begroting in 2026 en 2027 niet meer sluitend krijgen, wat de druk op de uitvoering verder zal verhogen. Door de bezuinigingen komt ook het gemeentelijke vangnet voor mensen met een laag inkomen onder druk te staan. Door een gebrek aan beleidsvrijheid op andere terreinen, vindt naar verwachting ruim 20% van de bezuinigingen plaats binnen het sociale domein (BMC, 2025). Er zal dan worden gekort op preventieve zorg, inkomensondersteuning, sociaal werk en daarmee samenhangende voorzieningen, zoals wijkcentra. Dit bedreigt het vangnet dat gemeenten bieden voor hun meest kwetsbare inwoners.
Wat zegt de literatuur over goed inkomensbeleid?
Landelijk of lokaal inkomensbeleid
Inkomensherverdeling is primair de taak van de nationale overheid (CPB, 2013). Zo krijgt iedereen onder dezelfde voorwaarden een algemene bijstandsuitkering. Dit voorkomt willekeur en ongelijkheid tussen mensen in verschillende gemeenten. Bovendien ligt het gebruik van landelijke regelingen hoger (zie Figuur 2), mede dankzij een grotere bekendheid. Ook kan centralisatie uitvoeringscapaciteit vrijspelen, doordat er vanwege schaalvoordelen landelijk minder uitvoeringscapaciteit nodig is dan bij de gemeenten samen. Maar naast nationaal inkomensbeleid, zijn ook lokale regelingen nodig. Bijvoorbeeld omdat bepaalde kosten, zoals woonlasten, variëren per gemeente of om mensen maatwerk te bieden.[3] Vanuit de veronderstelling dat gemeenten dichterbij de burger staan, kan gemeentelijke ondersteuning het draagvlak onder de bevolking vergroten, geld besparen als het op specifiekere groepen wordt gericht, en persoonlijker worden ingericht. Dat laatste is van belang omdat hulp voor mensen met een laag inkomen breder is dan geld of spullen geven. Denk aan het bieden van een luisterend oor, het geven van advies of hulp bij administratie. Zodoende vullen lokaal en nationaal beleid elkaar aan, maar is er ook sprake van een moeilijke uitruil tussen het voorkomen van willekeur en het rekening houden met verschillen tussen mensen. Dit spanningsveld kan worden verkleind door een stevige landelijke basis te bieden in combinatie met aanvullend gemeentelijk maatwerk voor kwetsbare mensen waar het landelijke beleid niet in voorziet (Commissie Sociaal Minimum, 2023).
Ondersteuning in geld
Slecht 1 op de 10 gevonden formele gemeentelijke regelingen heeft de vorm van vrij besteedbaar geld, terwijl het geven van geld veel voordelen heeft. Mensen weten zelf vaak beter wat hun behoeften zijn (Rosen & Gayer, 2014), maar hulp in tegoeden en natura sluit hier niet altijd bij aan. Zo blijkt uit Amerikaans onderzoek dat elke dollar aan voedselbonnen voor de ontvanger slechts 80 cent waard is (Whitmore, 2022). In andere woorden: mensen zijn bereid om een voedselbon ter waarde van 1 dollar voor 80 cent te verkopen. Dit komt doordat mensen met de bon alleen eten kunnen kopen, terwijl zij het bedrag misschien liever aan huur, vervoer of schoolspullen zouden besteden. Het geven van geld vergroot de autonomie en vrijheid van de ontvanger en rust er minder stigma op (CPB & SCP, 2020; Grosh et. al, 2008). Tot slot zijn de uitvoeringskosten voor de overheid en de administratieve lasten voor de aanvrager lager (Rosen & Gayer, 2014). Er zijn twee belangrijke uitzonderingen. Wanneer de overheid het gedrag wil sturen omdat ontvangers niet alle voordelen voor zichzelf of de maatschappij meewegen, helpt het als de overheid het in natura aanbiedt. Denk aan een gratis schoolmaaltijd die leidt tot gezondere eetgewoonten bij kinderen of de sociale contacten die mensen opdoen bij een sportclub waar ze met korting lid kunnen worden. Ook voor mensen met schulden zijn spullen of tegoeden soms passender, omdat hier geen beslag op gelegd kan worden.
Hoe gemeentelijke hulp effectiever kan
Op basis van de vorige sectie stellen wij een herindeling van de gevonden gemeentelijke regelingen voor. Wij zien vijf regelingen die het beste bij de gemeenten passen, zes regelingen die beter kunnen worden vervangen door landelijk beleid, en 21 regelingen die kunnen worden samengevoegd. [4] [5]
Regeling bij de gemeenten
Er zijn vijf regelingen die het beste bij de gemeenten passen. Het gaat om de individuele bijzondere bijstand, de witgoedregeling, de woonkostentoeslag, de kwijtschelding van de lokale belastingen en de vergoeding voor vervoerskosten. De individuele bijzondere bijstand is nadrukkelijk gericht op individueel maatwerk, net als de witgoedregeling en de woonkostentoeslag, die voor twee specifieke situaties de bijzondere bijstand verder invullen. Voor de kwijtschelding van lokale belastingen en de vergoeding voor vervoerskosten geldt dat lokale verschillen een grote rol spelen, waardoor deze regelingen beter lokaal vormgegeven kunnen worden.
Landelijke regelingen
Er zijn zes regelingen die beter landelijk kunnen worden vormgegeven. Het betreft de individuele inkomenstoeslag, de collectieve zorgverzekering, de meerkostenregeling, de studietoeslag, de laptopregeling en de kinderopvangregeling. Voor al deze regelingen geldt dat de Rijksoverheid voldoende gegevens heeft om ze uit te voeren.[6] Er is geen individueel maatwerk vanuit de gemeente nodig. Daarnaast is een voordeel van landelijke regelingen dat ze toegankelijker zijn, het niet-gebruik waarschijnlijk afneemt en de moeilijk uitlegbare lokale verschillen verdwijnen. [7]
Minimatoelage
21 regelingen voor kinderen- en volwassenenparticipatie kunnen het beste worden samengevoegd tot één minimatoelage. Dit zijn veel verschillende, specifieke regelingen, met wisselende voorwaarden, zoals een gratis speeltuinabonnement, een kledingpakket of een zomerzwemabonnement voor volwassenen. Deze versnippering zorgt voor grote verschillen tussen gemeenten, maakt de ondersteuning ondoorzichtig en werkt niet-gebruik in de hand. Het is eenvoudiger, overzichtelijker en doelmatiger om mensen rond het sociaal minimum simpelweg geld te geven om hun inkomen aan te vullen. Deze toelage kan zowel landelijk als lokaal ingevuld worden. Het zou nog beter zijn als het Rijk de minimatoelage (grotendeels) overbodig maakt, bijvoorbeeld door het verhogen van het minimumloon, de bijstand en de kinderbijslag.
Overkoepelende verbeteringen
Naast bovenstaande herindeling van inkomensafhankelijke regelingen, zien we nog enkele overkoepelende verbeteringen.
Maak binnen expliciete kaders geld geven makkelijker
Het Rijk kan gemeenten helpen om regelingen samen te voegen en vorm te geven in geld. Allereerst door het geven van geld expliciet toe te staan en afspraken te maken met de Belastingdienst dat deze regelingen niet worden belast. Daarnaast kan het Rijk gemeenten helpen door expliciet te maken welke inkomensafhankelijke regelingen gemeenten wel en niet mogen aanbieden, en tegen welke voorwaarden. Zo kan het verschil tussen ongeoorloofd inkomensbeleid en geoorloofd(e) armoedebestrijding/ participatiebeleid beter worden geduid. De ongelijkheid tussen gemeenten kan verminderd worden, door een overzicht op te stellen met regelingen die gemeenten minimaal moeten aanbieden en regelingen die gemeenten daarbovenop nog mogen aanbieden. Hier zouden onder- en bovengrenzen moeten worden gesteld aan de bedragen en inkomenseisen. Zo’n vaste set aan regelingen vermindert de ongelijkheid en biedt kansen om niet-gebruik tegen te gaan. Daar staat tegenover dat het de beleidsvrijheid van gemeenten inperkt. Ook zonder handreikingen van het Rijk kunnen gemeenten hun armoedebeleid verbeteren, maar het wordt voor gemeenten een stuk makkelijker als het Rijk duidelijkheid schept.
Richt een landelijk kennis- en datacentrum voor gemeentelijk armoedebeleid op
Met de decentralisatie van 2015 is de landelijke monitoring van minimabeleid verdwenen. Er is sprake van een ongecoördineerde lappendeken aan kennis- en adviesorganisaties met ieder een te kleine taakopdracht en een stukje van de benodigde kennis. De landelijke overheid heeft geen zicht op wat gemeenten aan inkomensondersteuning doen en hoe het samenspel is met landelijke regelingen. En gemeenten hebben beperkte databases of benchmarks waarop ze hun beleid kunnen baseren. Dit ondermijnt de efficiëntie en de effectiviteit van het armoedebeleid. Gemeentelijke regelingen worden doelmatiger en rechtvaardiger wanneer gemeenten toegang hebben tot informatie over de invulling van de minimaregelingen per gemeente, inclusief informatie over de toegang, gehanteerde grenzen en het (niet-)gebruik en de effectiviteit van regelingen. Door het delen van best practices, uitkomsten van experimenten en ervaringen kunnen gemeenten ven elkaar leren en beleid effectiever vormgeven. De eerste stappen voor een dergelijk kennis- en datacentrum zijn gezet met het project Data Delen Armoede en Schulden (DDAS) vanuit het CBS, Divosa, de NVVK en de VNG.
Conclusie
Het Nederlandse armoedebeleid is complex, maar kan ook anders. De balans tussen het Rijk en de gemeenten moet worden hersteld door landelijk te doen wat landelijk kan. Daarnaast pleiten we voor eenvoudige en bredere ondersteuning op zowel landelijk als gemeentelijk niveau – in de vorm van geld, om administratieve lasten te verlagen. Dit betekent dat vijf bestaande regelingen het beste bij gemeenten passen, zes regelingen beter kunnen worden vervangen door landelijke regelingen, en 21 regelingen kunnen worden samengevoegd in een minimatoelage. Zo krijgen gemeenten meer ruimte om essentieel individueel maatwerk te bieden en wordt de inkomensondersteuning in Nederland eerlijker én eenvoudiger.
[1] Hierin wordt de armoede-intensiteit berekend als het procentuele verschil tussen het besteedbare huishoudinkomen en de armoedegrens van een huishouden.
[2] Deze schatting is op basis van de gegevens van KWIZ voor ruim zeventig gemeenten. Op verzoek van gemeenten brengt KWIZ in kaart wat het gebruik van een regeling is en hoe dit zich verhoudt tot het gebruik in andere gemeenten waarvoor KWIZ het gebruik in kaart gebracht heeft.
[3] Hoewel het voor de hand ligt om compensatie van lokale verschillen (als dit politiek wenselijk wordt geacht) ook lokaal vorm te geven, hoeft dit niet per se. Een landelijke regeling waarvan de hoogte afhankelijk is van bijvoorbeeld de postcode zou net zo goed rekening kunnen houden met lokale verschillen. In dit artikel gaan wij niet nader op deze afweging in.
[4] Op 3 april 2025 is ook het kabinet verzocht om in kaart te brengen welke lokale regelingen beter landelijk kunnen worden uitgevoerd. De betreffende motie van het lid Koekkoek (Kamerstukken II, 2024/25, 36600B, nr. 35) is op 8 april 2025 echter verworpen.
[5] Er zijn nog 11 regelingen, zoals huisdierencompensatie, die slechts in één tot drie gemeenten voorkomen. Eenvoud pleit voor afschaffing, maar voor een inhoudelijke beoordeling is nader onderzoek nodig.
[6] Voor de kinderopvangregeling geldt dit niet volledig. Zie hiervoor ons rapport Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid (2025).
[7] Per regeling moet worden bekeken wie de meest logische uitvoerder is. Een studietoeslag kan bijvoorbeeld goed door DUO worden uitgevoerd en kinderopvangregelingen kunnen grotendeels overbodig worden gemaakt door wijzigingen in de landelijke kinderopvangtoeslag.
Literatuur
BMC (2025) Begroten in gemeenten: omgaan met een sluipmoordenaar en een Echternacher processie.
CBS (2024) Nieuwe armoedemeting: 540 duizend mensen arm in 2023.
CPB (2013) Decentralisaties in het sociaal domein.
CPB & SCP (2020) Kansrijk armoedebeleid.
CPB (2025) De armoede-intensiteit: een raming van de diepte van armoede.
Commissie Sociaal Minimum (2023) Een zeker bestaan II.
Grosh et al. (2008) For Protection & Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets.
IPE (2025) Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid.
KWIZ (2023) Duidingsrapportage dashboard minima gemeente Albrandswaard.
Rosen & Gayer (2014) Public Finance.
Van den Dikkenberg, R. (2024) Prinsjesdag – ‘We kunnen niet eindeloos wachten’, VNG Magazine nr. 14.
Whitmore (2022) What Are Food Stamps Worth?