Oplossen van de begrotingspuzzel vraagt om kiezen in de zorg en bij defensie
Het volgende kabinet moet flink ombuigen om de overheidsfinanciën in het gareel te houden. Maar hoeveel precies hangt van de gemaakte keuzes af bij zorg en defensie.
In het kort:
Dek de vergrijzingskosten nu al af, maar de kosten van intensiever zorggebruik pas als ze optreden.
Hogere defensie-uitgaven kunnen makkelijker ingepast worden als ze incidenteel zijn.
Zelfs dan resteert een grote opgave, die geleidelijk en met beleid moet worden ingepast.
Eerder gepubliceerd bij ESB (7 juli 2025)
Op korte termijn staan de overheidsfinanciën er goed voor. Sinds de vorige formatie zijn de vooruitzichten sterk verbeterd, vooral omdat belastinginkomsten een stuk hoger uitvielen dan verwacht (Van Dijk en Ziesemer, 2025). De staatsschuld is laag met 43 procent van het bbp.
Toch is de verwachting dat de schuldquote onder huidig beleid sterk zal oplopen, tot ruim boven de 100 procent van het bbp in 2060. Dit komt vooral omdat de vergrijzing zorgt voor minder inkomsten en meer uitgaven (Europese Commissie, 2024a). Om deze schuldoploop te voorkomen vragen de Europese Commissie en de Europese Raad om een structurele ombuiging van 14 miljard euro (voor het jaar 2029). En binnenkort komt de Studiegroep Begrotingsruimte ook met een advies.
Wie de staatsschuld rond het huidige niveau wil stabiliseren, is iets strenger en zal 24 miljard euro moeten ombuigen, zie kader 1. Omgekeerd, wie de schuld op het huidige gewogen gemiddelde van de EMU-lidstaten wil stabiliseren (88 procent), hoeft minder streng te zijn en maar 6 miljard om te buigen. In het kader lichten we deze berekeningen toe.
In dit artikel gaan we in op twee belangrijke maatschappelijke keuzes die binnen deze begrotingspuzzel te leggen zijn. We geven aan hoe het intensievere zorggebruik en de hogere defensie-uitgaven het beste in de begroting te verwerken zijn en rekenen het budgettaire beslag daarvan uit.
Kosten van vergrijzing wel, intensiever zorggebruik niet
Het is verstandig om de kosten van vergrijzing mee te nemen in de berekening van de benodigde ombuigingen. Het huidige overheidsbeleid is op lange termijn niet vol te houden vanwege vergrijzing. Een toekomstig kabinet moet dan de belastingen verhogen of korten op publieke voorzieningen zoals de AOW. Het lijkt dan ook een redelijk uitgangspunt daar nu al iets aan te doen in plaats van het probleem door te schuiven naar volgende kabinetten. Zo profiteren alle generaties van hetzelfde overheidsbeleid.
Intensiever zorggebruik hoeft daarentegen niet meegenomen te worden in de berekening, omdat de baten daarvan niet in het heden, maar in de toekomst vallen. Omdat zorg wettelijk moet voldoen aan de ‘stand van de wetenschap en praktijk’, leiden technologische vooruitgang en welvaartsgroei vanzelf tot intensiever zorggebruik. Dit verklaart ongeveer de helft van de verwachte oploop van de zorgkosten (Van der Valk & Van Dijk, 2022). Merk op: ook als we corrigeren voor vergrijzing, stijgen de zorgkosten harder dan het bbp.
Die extra zorg komt ten goede aan toekomstige patiënten. Nu al bezuinigen om later extra zorg mogelijk te maken vraagt de huidige belastingbetalers om daar nu al voor te betalen en dat is niet intergenerationeel eerlijk. Beter is daarom om de huidige begrotingssystematiek tegen het licht te houden en de vraag te stellen of de belastinginkomsten automatisch moeten meestijgen met de zorgkosten of dat het zorggebruik moet worden geremd. Dit vraagt wel direct om politieke keuzes, maar niet direct om ombuigingen.
De vorige Studiegroep Begrotingsruimte neemt de kosten van vergrijzing en de kosten van intensiever zorggebruik niet mee in haar kwantitatieve advies (MinFin, 2023), de Europese Commissie neemt ze allebei wel mee. (Europese Commissie, 2024b). De Aging Working Group van de Europese Commissie verwacht tussen 2029 en 2060 een verslechtering van het primaire saldo van 2,2 procentpunt van bbp. Daarvan is meer dan twee derde toe te schrijven aan de zorg (ook pensioenen dragen bij aan de verslechtering, terwijl er in het onderwijs juist een besparing wordt verwacht). Wij gaan ervan uit dat de helft daarvan, oftewel een derde van de totale verslechtering van het primaire saldo, niet door demografie komt.
Zouden we vergrijzing helemaal niet meenemen, dan is de benodigde ombuiging voor een stabiele schuldquote 15 miljard kleiner. Zouden we de volledige oploop van de zorgkosten meenemen, dan is die ombuiging 8 miljard groter.
Defensie-uitgaven incidenteel of structureel
De begrotingsopgave neemt toe als we de consequenties van de nieuwe NAVO-norm meenemen. Het is echter onduidelijk of de verhoogde defensie-uitgaven als structureel of incidenteel moeten worden gezien en dat maakt nogal uit.
Enerzijds kan beargumenteerd worden dat Europa lang heeft geprofiteerd van een ‘vredesdividend’, beschikbaar gesteld door het buitenlandbeleid van de Verenigde Staten, dan wel door relatieve rust aan haar buitengrenzen. Nu dat vredesdividend wegvalt, zijn permanent hogere uitgaven nodig. Dat zou ervoor pleiten deze uitgaven ook structureel in de begroting onder te brengen. De minister van defensie noemt daarvoor een bedrag van 16 tot 19 miljard euro (kamerstukken 28 676 nr. 504). Worden de defensie-uitgaven structureel ingeboekt, stijgt de benodigde ombuiging voor een stabiele schuldquote naar 44 miljard euro.
Anderzijds zijn er redenen om te verwachten dat defensie-uitgaven op termijn weer omlaag kunnen. De onderbouwing voor de nieuwe NAVO-norm waarbij elk lidstaat 3,5 procent van bbp moet gaan uitgeven, is summier. De NAVO verwijst ter onderbouwing naar de Capability Targets, maar deze zijn vertrouwelijk. Wel is duidelijk dat de slagkracht van een verenigde NAVO die van Rusland nu al vele malen overtreft. Zelfs zonder de Verenigde Staten geeft de NAVO meer dan drie maal zoveel uit aan defensie als Rusland. Zelfs als voor militaire koopkracht wordt gecorrigeerd blijft het verschil een factor twee (Gradus, 2025).
Mochten defensiekosten op lange termijn weer kunnen dalen, dan strekt het volgens de economische literatuur tot aanbeveling de kosten over een lange tijdshorizon te spreiden (Barro, 1979). De staatsschuld loopt dan tijdelijk wat op en wordt daarna langzaam weer afgebouwd (ten opzichte van het pad van voor de extra uitgaven). In het incidentele scenario lopen de defensie-uitgaven lineair op tot het doel van 3,5 procent van bbp in 2035 en daarna in hetzelfde tempo lineair af naar 2 procent van bbp. Door de uitgaven incidenteel in te boeken is er ‘slechts’ 28 miljard euro nodig (tabel 1).
Belangrijk om te weten is dat de tijdelijke uitzondering voor defensie-uitgaven in de Europese regels voor de bepaling van de ombuigingsopgave op termijn niet relevant is. Extra defensie-uitgaven kunnen weliswaar tot in ieder geval 2028 worden uitgezonderd (al moet deze uitzondering nog wel worden aanvragen), maar zo gauw de uitzondering afloopt, verhogen defensie-uitgaven de ombuiging die volgens Europese begrotingsregels vereist is.
Toekomstig kabinet staat voor begrotingspuzzel
Het nieuwe kabinet staat voor een serieuze budgettaire uitdaging. Naast vergrijzingskosten en de verhoogde NAVO-norm is er ook budget nodig voor andere maatschappelijke uitdagingen als het hervormen van het toeslagenstelsel, het oplossen van de stikstofproblematiek en het op peil houden van de infrastructuur.
De ombuigingen van het nieuwe kabinet moeten rekening houden met langetermijneffecten. Bezuinigingen op bijvoorbeeld infrastructuur, onderwijs en onderzoek, leveren op korte termijn weinig electorale pijn op en zijn daarom populair, maar schaden op termijn de economie. Door deze economische schade op lange termijn verslechteren de overheidsfinanciën en behalen bezuinigingen hun doel niet (Van Dijk en Ziesemer 2024b). Helaas worden deze effecten tot nog toe niet betrokken in doorrekeningen.
Bij het opstellen van het begrotingsbeleid zal het weer aantrekkelijk zijn te sturen op de 3 procent tekortnorm, maar dat is onverstandig. Het afkeuren van de Nederlandse begroting door de Europese Raad kan pas tot sancties leiden als Nederland een hoger tekort heeft dan 3 procent van het bbp of hogere schuld dan 60 procent van het bbp. Het huidige (demissionaire) kabinet hanteert daarom de afspraak dat zal worden ingegrepen wanneer een overschrijding van de 3 procent norm dreigt. Zo kan het de geest van de Europese begrotingsregels overtreden zonder dat er sancties volgen. Dit begrotingsbeleid vergeet rekening te houden met vergrijzingskosten en is vanuit conjunctureel oogpunt onverstandig. Het zorgt ervoor dat er in goede economische tijden extra geld kan worden uitgegeven, wat de inflatie aanwakkert, en het verdiept recessies door juist in slechte tijden te bezuinigen. Dat is precies het tegenovergestelde van wat verantwoord begrotingsbeleid nastreeft.
Kader 1: Hoe hoger de stabiele schuld, hoe meer saldoruimte
In figuur 1 tonen wij welke ombuigingen nodig zijn om de schuld op een bepaald niveau te stabiliseren. We gaan uit van een structurele ombuiging die eind 2029 plaatsvindt. Tot dan volgen we ramingen van het CPB (die de schuld eind 2029 zien oplopen tot 49 procent van het bbp). De ombuiging heeft het prijspeil van 2029. Voor vergrijzing gebruiken we cijfers van de Europese Commissie. Die verminderen we met de oploop van zorgkosten die niet aan demografie te wijten zijn, zoals in de hoofdtekst toegelicht. Net als in Van Dijk en Ziesemer (2024a en 2025) hanteren wij een bandbreedte van 1 procentpunt rondom het rente-groeiverschil. Zoals aangegeven in de figuur betekent een ombuiging van 24 miljard dat de schuld naar verwachting stabiel wordt gehouden.
