Vervuilende sectoren krijgen veel steun maar betalen weinig voor milieuschade

Economische activiteit kan gepaard gaan met schade aan milieu en gezondheid. De mate waarin sectoren die maatschappelijke schade veroorzaken en daarvoor betalen, verschilt sterk, ook omdat sommige sectoren een aanzienlijke stimulans ontvangen uit publieke middelen.

Verscheen ook in ESB (6 november 2025)

In het kort:

• Het leeuwendeel van de milieuschade wordt veroorzaakt door de landbouw, de industrie en de vervoersector.

• Milieuschade wordt beperkt beprijsd, terwijl sectoren die veel milieuschade veroorzaken vaak grote overheidssteun krijgen.

• Het beprijzingsgat stimuleert vervuilende activiteiten, terwijl de kosten worden afgewenteld op de samenleving.

---

Het beperken van milieuschade is cruciaal voor zowel een leefbare omgeving als toekomstbestendige economie. De schade door uitstoot van milieuverontreinigende stoffen is immers groot: de monetaire milieuschade bedroeg in 2022 circa 4,6 procent van het bbp. Dat is een zelfde percentage als in 2015, wat betekent dat de schade in gelijke mate met de economie is gegroeid (PBL, 2025d). Tegelijkertijd staat het huidige milieubeleid onder druk, door bijvoorbeeld het schrappen van de nationale CO₂-heffing en het stagnerende stikstofbeleid, en ligt Nederland niet op koers ligt om de klimaat-, stikstof- en waterdoelen te halen (PBL, 2025a–c; Slagter et al., 2024).

Een belangrijke oorzaak van milieuschade is dat de kosten van milieuvervuiling slechts deels worden beprijsd, waardoor ze onvoldoende meewegen in beslissingen van bedrijven en consumenten. De afwezigheid van aanklampend beleid maakt dat de maatschappelijke kosten van milieuvervuiling onvolledig worden beprijsd. Met de juiste beprijzing, zorgen prijsprikkels ervoor dat de maatschappelijke kosten van vervuiling worden meegenomen in productie- en consumptiebeslissingen, waardoor de vervuiler betaalt. Zulke zogeheten pigouviaanse belastingen maken vervuilende keuzes minder aantrekkelijk en stimuleren bedrijven en consumenten om schonere alternatieven te kiezen. Ontbreekt die prikkel, dan blijft vervuiling individueel rationeel, maar draagt de samenleving de kosten.

Om inzicht te krijgen in de milieueconomische relevantie van sectoren, zetten we in dit artikel de milieuschade af tegen hun toegevoegde waarde, de beprijzing daarvan en de additionele overheidsgeldstromen die ze ontvangen.

Onbeprijsde schade

We kijken naar data voor 2023 en nemen drie vormen van milieuvervuiling mee waar beleid momenteel tekortschiet om beleidsdoelstellingen te halen: de uitstoot van broeikas­gassen, die van stikstof, en waterverontreiniging. Om het beprijzingsgat in kaart te brengen, berekenen we het ver­schil tussen de effectief betaalde prijs van vervuiling (tabel 1) en de werkelijke maatschappelijke kosten.

Voor de werkelijke kosten van vervuiling gebruiken wij milieuprijzen, die de maatschappelijke kosten van vervui­ling uitdrukken in euro’s per kilogram uitgestoten stof. Ze geven aan welke schade één extra kilogram veroorzaakt aan gezondheid, ecosystemen, gebouwen en materialen. Wij gebruiken de centrale waarde en corrigeren voor inflatie tussen 2021 en 2023. (CE Delft, 2023; 2025). Ter illustra­tie: één kilogram stikstofoxiden (NOx) veroorzaakt naar schatting 30 euro schade (prijsniveau 2021), en methaan (CH4) circa 4,70 euro.

Economische beperkingen door productie- of vergun­ningseisen zijn niet meegenomen. Voor stikstof kost de beleidsimpasse bijvoorbeeld 0,5 tot 3 miljard euro per jaar (SEO, 2025).

De analyse is uitsluitend gedaan voor marktsecto­ren. We laten de publieke sectoren buiten beschouwing, omdat hierin de productie niet via marktprijzen wordt gewaardeerd. Ook vervuiling door huishoudens is buiten beschouwing gelaten.

Waarde en schade

Figuur 1 toont dat landbouw, vervoer en industrie eruit springen als de grootste vervuilers. In 2023 waren zij samen verantwoordelijk voor ruim tachtig procent van de totale milieu- en gezondheidsschade van de geanalyseerde secto­ren.

De economische bijdrage na correctie voor milieus­chade verschilt sterk tussen deze drie sectoren. De land­bouw veroorzaakt met circa twaalf miljard euro de groot­ste schade; na correctie zou slechts een derde van zijn toegevoegde waarde overblijven. De vervoerssector kent een  vergelijkbare schadepost van ongeveer elf miljard euro, maar levert meer toegevoegde waarde, waardoor de schade neer­komt op bijna een kwart van het totaal. De industrie veroor­zaakt circa acht miljard euro schade, maar onderscheidt zich doordat haar toegevoegde waarde, ruim 110 miljard euro, bijna veertien keer zo groot is als de veroorzaakte milieus­chade.

Beprijzingsgat per sector

De milieukosten van de drie sectoren komen vrijwel geheel voort uit de uitstoot van broeikasgassen en stikstof (figuur 2). Broeikasgassen veroorzaken in 2023 circa 51 procent van de totale milieuschade van ongeveer 38 miljard euro, stikstof 48 procent. Watervervuiling vormt slechts een marginaal deel.

Veruit het grootste deel van de totale veroorzaakte schade van de geanalyseerde sectoren, 87 procent, is onbe­prijsd. Dat komt omdat stikstofuitstoot en watervervui­ling (nog) niet beprijsd worden, en voor broeikasgasemis­sies een beperkte prijsprikkel geldt (tabel 1). De overheid rekent uitstoot wel door via accijnzen, energiebelasting en het EU-ETS, maar gratis ETS-rechten, het tijdelijke prijsplafond op aardgas en kortingen voor energie-inten­sieve bedrijven drukken de prijs. Het verschil tussen schade en beprijzing tussen sectoren komt voort uit uiteenlopende tarieven voor CO2-uitstoot. Zo betaalde wegtransport gemiddeld onge­veer 140 euro per ton CO2, terwijl de aardolie-industrie iets meer dan 3 euro per ton betaalde (CBS, 2024b).

Landbouw

De grote milieu- en gezondheidsschade in de landbouw komt vooral voort uit stikstofuitstoot, die alleen al goed is voor circa 7,5 miljard euro aan maatschappelijke kosten (figuur 2). Omdat de stikstofuitstoot, als voornaamste bron van milieuschade, niet beprijsd wordt, beslaat het beprij­zingsgat 97 procent van de totale milieuschade.

Niet alle onderdelen van de landbouw dragen in gelij­ke mate bij aan de veroorzaakte schade. Bij stikstof is vee­teelt verantwoordelijk voor het grootste deel van de ammo­niakuitstoot in de landbouw (96 procent), waarvan zuivel alleen al 47 procent voor zijn rekening neemt. De uitstoot van stikstofoxiden is meer verspreid: veeteelt veroorzaakt 61 procent en akker- en tuinbouw 39 procent (CBS, 2023). De uitstoot van broeikasgassen bedraagt bijna 4,5 miljard euro en komt vooral voor rekening van de melkveehoude­rij en de (glas)tuinbouw, die elk verantwoordelijk zijn voor ongeveer een derde van de totale emissies.

Hoewel een groot deel van de milieuschade is toe te schrijven aan de veehouderij, met name rundvee, is de eco­nomische bijdrage van deze subsector beperkt. De gehele veehouderij, inclusief varkens en pluimvee, genereert min­der dan een vijfde van de toegevoegde waarde van de land­bouwsector (CBS, 2023).

Vervoer

Bij de vervoersector komt, net zoals in de landbouw, de meeste schade voort uit de uitstoot van stikstof (figuur 2). De stikstofemissies worden voornamelijk veroorzaakt door wegtransport (64 procent) en luchtvaart (29 procent) (figuur 3). De schade door broeikasgasuitstoot bedraagt zo’n 3,5 miljard euro en is vooral toe te schrijven aan lucht­vaart (41 procent), scheepvaart (31 procent) en wegtrans­port (25 procent).

Bijna alle vervuiling (92 procent) in de vervoersector is onbeprijsd, vooral doordat de scheepvaart en luchtvaart nauwelijks worden belast. Deze twee sectoren veroorzaken een groot deel van de milieuschade, terwijl hun economi­sche bijdrage beperkt is (figuur 3). Terwijl de transport­sector als geheel ruim vier keer zoveel waarde toevoegt als schade veroorzaakt, ligt dat bij scheep- en luchtvaart anders: watertransport is goed voor circa 12 procent en luchtvaart voor 7 procent van de sectorale toegevoegde waarde. In 2025 lag hun milieuschade zelfs boven de toe­gevoegde waarde, met respectievelijk 425 miljoen en 370 miljoen euro.

Industrie

Binnen de industrie concentreert de schade zich voorna­melijk in de chemische industrie, de aardolie-industrie en de basismetaalindustrie (figuur 3). Samen zijn ze goed voor tachtig procent van het totaal, terwijl ze slechts rond de tien procent bijdragen aan het bbp van de industrie. De verhouding tussen economische bijdrage en mili­euschade verschilt sterk per subsector (figuur 3). In de aard­olie-industrie bedraagt de schade ongeveer 80 procent van de toegevoegde waarde, in de basismetaalindustrie zo’n 55 procent en in de chemische industrie ongeveer een derde.

Het grootste deel van de schade, 92 procent, van de industrie blijft onbeprijsd (figuur 2). In de aardolie-indus­trie wordt slechts 2 procent van de milieuschade daadwer­kelijk beprijsd, in de chemische industrie 13 procent. Ter vergelijking: in de voedingsmiddelenindustrie wordt onge­veer de helft van de uitstoot beprijsd.

Ondersteunend beleid

Naast verschillen in beprijzing ondervinden sectoren ver­schillend ondersteunend beleid. Om de effecten van dit overige beleid te benaderen, hebben we overheidsuitga­ven en -belastingen toegewezen aan sectoren. Deze ‘geld­stromen’ omvatten zowel belastingen als uitgaven, minus de onderdelen die al zijn verwerkt in de effectieve prijs en dus onderdeel zijn van het beprijzingsgat. Zo brengen we in kaart welke steun (of remming) sectoren ervaren anders dan via directe beprijzing. De gehanteerde methode bespre­ken we in Knol et al. (2025).

We rekenen een geldstroom toe aan een sector wan­neer de vraag naar een goed of dienst in Nederland wordt gestimuleerd of afgeremd en de geldstroom onevenredig terechtkomt in specifieke sectoren. Daarmee kijken we dus naar de richting van de financiële stromen – wie ontvangt en wie betaalt – en niet naar de uiteindelijke economische doorwerking van beleid. Deze benadering gaat verder dan die in de discussie rondom fossiele subsidies (Kleinknecht, 2024), omdat we naar alle financiële stromen kijken. Gene­rieke uitgaven en belastingen, zoals de loonbelasting, wij­zen we niet aan sectoren toe. De bedragen lenen zich dus vooral om sectoren te vergelijken, maar laten niet zien hoe­veel een sector onder de streep ontvangt of betaalt.

De geldstromen naar de meest sectoren met de groot­ste beprijzingsgaten zijn aanzienlijk (figuur 4). De land­bouw ontvangt in totaal 3,8 miljard euro. Dit komt vanuit verschillende overheden, onder meer uit de EU-begroting (ruim 800 miljoen euro) en de begroting van het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (ruim 900 miljoen). Ook profiteren bepaalde subsectoren van fis­cale regelingen, zoals het verlaagde btw-tarief voor sierteelt­producten (320 miljoen) en een deel van de innovatiebox (78 miljoen). Hoewel sommige maatregelen bijdragen aan verduurzaming, bijvoorbeeld subsidies voor biologische landbouw, zorgt het totaalpakket aan regelingen per saldo voor een verdere stimulering van de sector en de bijkomen­de onbetaalde milieuschade.

De transportsector ontvangt 5 miljard euro, waarbij er, net zoals bij de milieuschade en beprijzing, forse ver­schillen zijn in geldstromen naar weg-, water- en lucht­transport. Hoewel deze geldstromen deels in lijn zijn met beleidsdoelen, zoals uitgaven aan openbaar vervoer (1,2 miljard) of subsidie voor de transitie van de luchtvaart (30 miljoen), duiken er ook diverse fiscale regelingen op. Onder meer het verlaagde btw-tarief voor personenver­voer (700 miljoen) in wegtransport, de tonnageregeling winst uit zeescheepvaart (120 miljoen) en het luchtvaart­deel van het btw-nultarief op internationaal personenver­voer in de luchtvaartsector (1,8 miljard). Deze fiscale rege­lingen kunnen – onbedoeld – sectoren kunstmatig groot houden.

Ook in de industriesector zien we verschillen tussen subsectoren. De voedings- en genotsmiddelenindustrie wordt onder meer afgeremd door de tabaks- en drankac­cijnzen (respectievelijk 3,5 miljard en 2 miljard), maar kan via het verlaagde btw-tarief op voedingsmiddelen (ruim 9 miljard) onder aan de streep op een positieve stroom reke­nen. Tegelijk worden de aardolie- en chemie-industrie vrij­wel niet of beperkt extra gestimuleerd via geldstromen.

Noot: De sectoren Bouw (F) en Waterbeheer en afvalverwerking (E) zijn buiten beschouwing gelaten in dit figuur, omdat het beeld vertekend wordt vanwege de grote publieke investeringen in deze sectoren (bijv. infrastructuur en afvalverwerking door gemeenten). Er zijn een aantal regelingen waar we een sectortilt van vermoeden, maar die we door databeperkingen niet kunnen toedelen. Voor bespreking zie Knol et al. (2025) De onderliggende regelingen zijn in te zien via: https://www.instituut-pe.nl/sectoren-dashboard.

Conclusie

De meest vervuilende sectoren betalen amper voor milieus­chade die ze veroorzaken, terwijl ze juist de meeste publieke steun ontvangen. Het huidige beleid lijkt daarmee slechts beperkt in staat om milieuschade te internaliseren.  

Onze resultaten zijn een schatting, maar vormen waar­schijnlijk een ondergrens van de daadwerkelijke lasten. Dit omdat de gebruikte milieuprijzen slechts een deel van de werkelijke schade dekken; culturele en ecologische waarden van natuur, geluidsoverlast of verkeersongevallen zijn niet meegenomen.

Tegelijkertijd zeggen de cijfers niets over andere maat­schappelijke functies van sectoren, zoals voedselzekerheid of strategische autonomie. Ook los daarvan is beprijzen niet altijd de meest wenselijke beleidsoptie. Normering, handhaving of subsidies kunnen in sommige gevallen effec­tiever zijn (Heerma van Voss, 2024), bijvoorbeeld omdat het buitenland niet hetzelfde beleid voert (Van Dijk en Van der Vegte, 2024). Beprijzen kan dan leiden tot het ver­plaatsen van activiteiten naar het buitenland, wat soms wel maar soms ook niet wenselijk is. Ook kiest de overheid er soms voor de hoeveelheid uitstoot te beperken en de daar­toe benodigde prijzen in markten te laten bepalen, zoals het geval is in het ETS-stelsel. Het zou kunnen dat daar in de toekomst veel hogere prijzen voor uitstoot uit voortkomen.

Toch vinden we beprijzingsgaten relevant. In al deze nuance over het beprijzen van vervuiling kan de perceptie soms verloren gaan dat er van beprijzing nog nauwelijks sprake is. Ook op plekken waar de maatschappelijke kosten van uitstoot ongeveer net zo groot zijn als de waarde van de productie. Dat diezelfde sectoren daarnaast profiteren van overheidssteun, is op zijn minst opvallend.

Literatuur

Brennenraedts, R., I. Clemens, J. van der Geest et al. (2023) Evaluatie van het verlaagde btw-tarief. Dialogic en Significant APE, Rapport 2022.107-2304. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

CBS (2023) De verduurzaming van de landbouw – deel II: emissies. CBS Longread, 2 maart.

CBS (2024a) Emissies van de Nederlandse landbouw naar productgroepen (erratum). CBS Longread, 11 december.

CBS (2024b) CO2-uitstoot van huishoudens zwaarder belast dan die van bedrijven. CBS Statistiek, 10 oktober.

CBS (2024c) Emissies naar lucht door de Nederlandse economie; nationale rekeningen – broeikasgassen en verzurende stoffen. CBS Dataset, 16 december.

CE Delft (2023) Handboek Milieuprijzen 2023. CE Delft, Publicatie 23.220175.034.

CE Delft (2025) Tools en modellen: Milieuprijzentool. CE Delft.

Dijk, J.J. van, en N. van der Vegte (2024) Weglekeffecten. Instituut voor Publieke Economie Rapport, 12 juni.

Emissieregistratie (2025) Belasting van het oppervlaktewater – KRW-prioritaire stoffen en KRW-probleemstoffen (2019) – Nederland – subsector en/of bedrijf; 2023. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.

Heerma van Voss, B. (2024) Zowel ontkennen als opblazen: weglek helpt niet bij afbouw fossiele subsidies. ESB, 109(4832), 156–159.

Kleinknecht, R. (2024) Aandacht voor fossiele subsidies helpt transitie stap verder. ESB, 109(4832), 150.

Knol, J., J. van Rijn, D. van Vuuren en V. Ziesemer (2025). Sectoren van de toekomst. IPE en SEO Economisch Onderzoek. Te verschijnen.

PBL (2025a) Door aangescherpte mestregelgeving zet Nederland stap naar schoner water. PBL Nieuwsbericht, 15 januari.

PBL (2025b) Klimaat- en energieverkenning 2025. PBL Rapport, 5692.

PBL (2025c) Reflectie kennisconsortium op concept-maatregelenpakket van de Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel. PBL Nieuwsbericht, 27 augustus.

PBL (2025d) Actualisering monetaire milieuschade: Een verkenning naar de welvaartsverliezen door milieuvervuiling in Nederland in 2022. PBL Rapport, 5537.

SEO (2025) Stikstofuitstoot en stikstofbeperkingen: Wat is de schade? SEO Economisch Onderzoek Rapport, 2025-96.

Slagter, L., M.H. Roseboom, D. van Wieringen et al. (2024) Koepelrapport tussenevaluatie KRW 101158E-112. AT Osborne, Witteveen+Bos en FLO Legal, Rapport, 11 december. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.