Wie heeft nog overzicht over de impact van beleid?

Het vereenvoudigen van het overheidsbeleid – voor burgers én voor politici – kan niet zonder te definiëren hoe complexiteit nu precies impact heeft. Dat hoeft niet ingewikkeld te zijn: laten we beginnen met tellen, schrijven Jasper J. van Dijk en Julia van Rijn van het Instituut voor Publieke Economie.

Eerder gepubliceerd in het FD (20 augustus 2025)

---

Iedereen lijkt het erover eens: het moet eenvoudiger in Nederland. Zo pleitten BBB, CU en D66 in mei nog voor een jaarlijkse ‘Vereenvoudigingsdag’: een moment om stil te staan bij het eenvoudiger maken van wetgeving – vooral die van belastingen en inkomensondersteuning. Ook de Denktank Nederland 2040 dringt aan op ‘De Grote Vereenvoudiging’, met als prioriteit het stroomlijnen van sociale zekerheid en het belastingstelsel.

Aan voorstellen voor vereenvoudiging ontbreekt het niet. In de afgelopen jaren verschenen er stapels rapporten van ambtelijke werkgroepen, onderzoeksinstituten, wetenschappers en denktanks. Toch blijft de daadwerkelijke verandering uit, of komt slechts mondjesmaat van de grond.

Waarom? Omdat we vergeten de vraag te stellen: ‘Wat ís complexiteit?’ Wat je niet definieert, kun je niet meten. En wat je niet meet, telt niet mee in Den Haag.

Meten is weten

Neem de koopkrachtcijfers. Geen enkel voorstel voor hervorming in ons belastingsysteem of het toeslagenstelsel komt door de molen zonder een uitgebreide doorrekening van de effecten op de koopkracht. Tienden van procenten kunnen onderwerp zijn van nachtelijke onderhandelingen. Of denk aan de rijksbegroting: beleidswijzigingen worden minutieus doorgerekend op hun effecten op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

Maar die meetbaarheid heeft ook een keerzijde: deze bepaalt namelijk wat we belangrijk vinden. Want terwijl we eindeloos rekenen aan wat we wél kunnen meten, negeren we wat we niet kunnen meten – complexiteit bijvoorbeeld.

Mensen raken verstrikt in een web van toeslagen, heffingskortingen, inkomensgrenzen en uitzonderingen. En niet alleen burgers, maar ook uitvoerders, hulpverleners en zelfs Eerste en Tweede Kamerleden overzien het geheel niet meer.

Onbedoelde gevolgen

Zo verlaagde de Tweede Kamer bijvoorbeeld onbedoeld de bijstandsuitkeringen voor honderdduizenden Nederlanders. Om een gat in de begroting te dichten wilden ze dat het hoge belastingtarief van 49,5% voor meer inkomens ging gelden. Maar het aanpassen van deze inkomensgrens had invloed op de hoogte van de algemene heffingskorting – een belastingkorting vooral voor lagere inkomens, die hierdoor afnam. Daardoor gingen mensen die een minimumloon verdienden er per abuis op achteruit. En omdat onze sociale zekerheid als een Rube Goldbergmachine in elkaar steekt, bepaalt het minimumloon weer de hoogte van de bijstand.

Een complexe interactie van regelingen zorgt er zo voor dat een aanpassing aan de inkomensgrens van de hoogste schijf in de inkomstenbelasting óók een lagere bijstandsuitkering betekent.

Ontbrekende definitie

Toch blijft complexiteit vaak buiten beeld bij de vorming van het beleid. Zonder heldere definitie weten we niet wat beleid doet met de complexiteit van ons systeem – en dus weegt het niet mee.

Het ontbreken van een heldere definitie heeft nóg een effect: het leidt tot onbedoelde verschuiving van complexiteit. Als een wijziging het systeem eenvoudiger maakt voor de belastingbetaler, maar het daarbij onuitvoerbaarder wordt voor de Belastingdienst, is de belastingbetaler hier uiteindelijk ook niet mee geholpen.

Daarom stellen wij voor om onderscheid te maken tussen belastingbetalers/toeslagenontvangers, uitvoerders, gegevensverzamelaars en beleidsmakers/wetgevers. Voor elke groep moet inzichtelijk worden hoe moeilijk het systeem is om te begrijpen, én om ernaar te handelen. Dat zijn namelijk twee verschillende dingen.

Neem de heffingskortingen. Voor de gemiddelde belastingbetaler zijn ze niet te volgen: het zijn er veel, ze veranderen met het inkomen en de doorwerking op het vakantiegeld is voor elke zomer toch weer een groot raadsel. Toch is het niet heel moeilijk om ernaar te handelen, zeker niet als je in loondienst bent: je zet een kruisje wanneer je in dienst gaat en de rest wordt automatisch geregeld.

Of een ander voorbeeld: de urenregistratie voor de kinderopvangtoeslag. Het is best eenvoudig te begrijpen – hoeveel toeslag ouders ontvangen hangt af van hoeveel uur aan kinderopvang ze gebruiken. Maar het is een fors karwei – zeker voor kleinere kinderopvangorganisaties – om deze urenregistratie goed bij te houden.

Simpele metingen

Meten hoeft niet ingewikkeld te zijn. Begin bijvoorbeeld eens met tellen: het aantal regelingen waar een burger mee te maken krijgt, het aantal wetten die gegevensverstrekkers moeten volgen, het aantal beleidsdoelen per regeling of de frequentie van beleidswijzigingen. Combineer dit met alle cijfers over niet-gebruik, regeldrukkosten, doorlooptijd en het aantal betrokken instanties. Zo ontstaat er een datagedreven beeld van hoe complex het systeem is – en voor wie precies.

Uiteindelijk is het een politieke keuze of je een complex of eenvoudig systeem wilt. Maar die keuze moet bewust zijn. Als je vooraf weet welke groepen zwaarder geraakt worden, kun je dat meenemen in de afweging. En als je achteraf kunt meten wat het effect is geweest op complexiteit, kun je beleid alsnog bijsturen.

Kortom: we kunnen pas echt vereenvoudigen als we weten wat we nu daadwerkelijk aan het vereenvoudigen zijn.